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特別区(とくべつく)は、特別地方公共団体の一種で、市に準ずる基礎的地方公共団体。第1項で「都の区」と規定される。政令指定都市に置かれる行政区とは異なり、一つ一つが独立の地方公共団体である。

◆概要

特別区は、都の地域内に存在する基礎自治体の一つとして位置づけられている。特別区の制度は、1947年(昭和22年)に公布された地方自治法に定められた。特別区の制度創設当初から現在まで、日本において存在する地方公共団体としての「都」が東京都のみであり、実質的には東京都にある区を指すものとして用いられる。

特別区の制度は、明治時代に定められた区制、市制などの大都市制度を基とする。

:1878年(明治11年)、郡区町村編制法が制定され、宮城(皇居)周辺の都心部に、麹町区、神田区、日本橋区など15区が定められた。

:1889年(明治22年)には、この15区に市制が施行され、東京市となる。

:1932年(昭和7年)、周辺82町村が編入される。このとき、既存の15区に加えて、新たに20区が定められ、35区となった。

:1943年(昭和18年)には東京都制が施行されて東京府および東京市は廃止され、35区は東京都の行政区となる。

:1947年(昭和22年)に地方自治法が公布されて35区は再編され、23の特別区となった。制度創設から長らく、特別区は東京都の内部的団体と位置付けられ、日本国憲法93条2項の「地方公共団体」にあたらないと解されてきた最高裁大法廷判決昭和38年3月27日刑集17巻2号121頁参照。。

:しかし、2000年(平成12年)の地方分権改革により、特別区は「基礎的な地方公共団体」と規定され、その母体である東京都から相当程度の独立性を与えられた。ただし、特別区の法的地位は未だに「特別地方公共団体」であり、固定資産税の賦課徴収や消防責任など本来は市町村の権限に属するものが東京都(特別区の連合体としての地位にある東京都)に留保されており、また都区財政調整制度のような地方税の特殊な分配制度があるなど、市町村のような「普通地方公共団体」と同一の権能を有するわけではない。

◆特別区と市の相違点

特別区は、基本的には基礎的自治体である「市町村」に準ずるものとされ(第2項・)、「市」の所掌する行政事務に準じた行政権限が付与されている(第2項・第283条)。

しかし特別区は、「法律または政令により都が所掌すべきと定めたれた事務」、および、「市町村が処理するものとされている事務のうち、人口が高度に集中する大都市地域における行政の一体性及び統一性の確保の観点から当該区域を通じて都が一体的に処理することが必要であると認められる事務」を処理することができない(同法第281条第2項・第281条の2第1項)。

:具体的には、特別区は「上下水道」・「消防」などの事務に関しては単独で行うことができず、特別区の連合体としての「都」が行っている(水道法第49条、下水道法第42条、消防組織法第26条ないし第28条)。東京都は、これらの規定に基づき、東京都水道局、東京都下水道局、東京消防庁などを設置している。また、都市計画や建築確認についても一定規模以上のものについては、法令により都に権限が留保され、都が直接事務を行っている。

::・なお、過去においては、旧警察法により、東京都知事の所轄と特別区公安委員会の管理の下、東京都区部を管轄とする自治体警察である警視庁 (旧警察法)が設置されていた。

::・東京都区部においては、2000年3月31日までは、東京都の行政機関である「東京都清掃局」がこの地域の清掃事務を統一的に行っていたが、同年4月1日に各特別区および[外部リンク] 東京23区清掃一部事務組合に移管された。

::・そのほか、他の大規模な政令指定都市が通常行っている事務・事業(都営地下鉄及び都営バスの運営、東京メトロへの出資、都立病院の運営、公立大学の設置、公営住宅の設置、霊園・火葬場設置など)も、東京都がそのほとんどを行っている。

:都及び特別区の事務の処理については、都と特別区及び特別区相互の間の連絡調整を図るために設置された「都区協議会」によって協議され(同法第282条の2)、都と各特別区の相互間で調整を図っている。

その一方、特別区は政令指定都市・中核市・その他特に政令で指定された相当な規模をもつ市でなければできない行政事務のひとつである、「保健所の設置および運営」を行う責務を有する(地域保険法第5条第1項。保健所政令市参照。)など、所掌する行政事務の一部において、通常の市(町村)とは大きく異なった扱いがなされている。

税制面でも、事務事業の特例に対応した特別の制度が存在する。

:通常であれば、市町村税である都民税(市町村民税法人相当分)、固定資産税、特別土地保有税、事業所税、都市計画税は都税となっている。

::・このうち、市町村民税(法人分)、固定資産税、特別土地保有税は、「都区財政調整制度」(地方自治法第282条)により、財政調整の原資となり、都と特別区とで協議の上、都条例で配分割合を決め、特別区の財源不足額に応じて、財源調整交付金として各特別区に交付される。

::・国有提供所在地等所在市町村交付金、国有資産等所在市町村交付金、特別とん譲与税は、通常は市町村に交付されるが、特別区の区域においては都の収入となる。

::・都市計画税を原資とした都から特別区への補助金として、都市計画交付金がある。地方交付税制度上も、都と特別区の区域については、両者の基準財政需要額と基準財政収入額を算定した上で、道府県分と大都市分として合算して算定(合算特例)されることになっている。

この「特別区」制度の特殊性は、太平洋戦争中の昭和18年に、旧東京府と旧東京市が、戦時法令である旧東京都制の施行に伴って合併し、東京都が設置されるに至ったことに起因する(旧東京都制参照。地方自治法における特別区の規定は、この東京都制における区の制度を手直ししたうえで、『都』に置かれる『区』として承継したものであり、同法制定の後幾たびもの改正を経て現在に至っている。

:・なお、地方自治法は第3条は「地方公共団体の名称は、従来の名称による。」 としているだけで、都を東京都に限定しているわけではないので、今後、東京都以外にも『都』が誕生すれば、そこにも特別区が誕生する可能性もないわけではない(事実、大阪市と大阪府など、合併話が浮上した地域もある)。

:・一方、それとは正反対の動きもあり、財団法人特別区協議会の第二次特別区制度調査会は、戦時法令である東京都制下の区の制度を基礎とする特別区制度から脱却し、各々が独立しつつ、自主的に協力(連合)し合う「東京○○市」を目指す、という構想を出している[外部リンク] 第二次特別区制度調査会報告 「都の区」の制度廃止と「基礎自治体連合」の構想)。

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