薩摩藩の
藩士として、幕末に
薩長同盟のため奔走し、1868年から1869年の
戊辰戦争に際しては北越から庄内までの北陸戦線と、
箱館戦争で参謀として指揮をとった。開拓次官、後に開拓長官として1870年から1882年まで北海道の開拓を指揮した。
開拓使のトップを兼任しつつ、政府首脳として東京にあり、1876年に
日朝修好条規を締結し、1877年の
西南戦争では
熊本城の解囲に功を立てた。翌年に
大久保利通が暗殺されると、薩摩閥の重鎮となった。しかし、開拓使の廃止直前に
開拓使官有物払下げ事件を起こして指弾された。明治21年 (1888年)4月から
内閣総理大臣。在任中に
大日本帝国憲法の発布があったが、条約交渉に失敗して翌年辞任した。その後
元老となり、枢密顧問官、逓信大臣、
枢密院議長を歴任した。
天保11年(
1840年)に、
薩摩国鹿児島城下で薩摩藩士・黒田仲佐衛門清行の長男として生まれた。黒田家は
家禄わずか4石の下級武士だった。なお、明治期に子爵になった
黒田清綱の家(記録奉行や教授を輩出していた。代々小番。)と同族であるが、遠縁であるという。